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淺論行政機關的內部法律關系

時間:2010-09-11 19:56:58本文內容及圖片來源于讀者投稿,如有侵權請聯系xuexila888@qq.com 祝琳 我要投稿

摘  要:行政機關內部法律關系紛繁復雜,主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系,對于更好的解決行政糾紛,完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。 
關鍵詞:行政機關;內部法律關系;糾紛解決機制 
        我國正處于社會轉型的特殊歷史時期,且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中,社會主體的多元化將導致利益的多元化,加之社會主體權利意識的日漸增強,令社會糾紛日益增多,且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態,可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中,行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜,人員眾多,其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議,是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手,對行政機關的內部法律關系進行梳理,以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。 
        一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系  
  剖析行政機關的內部法律關系,首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為,有兩種觀點:一種是否定說,其理由是:①內部行為只影響政府內部,其得失問題,通過承擔內部行政紀律處分的方式解決,不在行政訴訟之列,不屬于行政行為的范疇;②內部行為是基于行政隸屬關系而為,內部隸屬關系不是法律關系,而是組織關系。另一種是肯定說,稱其為內部行政行為。其主要理由是:該種行為也是為法律所規定的,因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說,因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的,對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外,不能稱其為行政行為;在概念指稱上,也不能界定為內部行政行為。 
        根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類:第一類是工作性質的,如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示命令、批準、批復等,以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等;第二類是人事性質的,指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益,行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系,故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同,它直接涉及國家公務員的權益,公務員在其實施具體行政行為時,它完全是代表行政機關而為,是行政機關的化身,而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時,它是作為行政機關的相對一方,與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間,甚至更多的接近于外部行政法律關系,例如行政機關辭退、開除公務員,給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以,內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣,都可能侵害到相關公民的合法權益,只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此,行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。 
  關于行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛的處理,目前《公務員法》只規定了可以復核和申訴。我國行訴法第12條第三款規定,人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務員作為公民的基本權利,人民法院應該受理。即行政機關對內部勞動人事糾紛的處理結果只要不涉及相對人作為公民的基本權利和地位,相對人就不能向法院請求司法救濟。 
  法律面前人人平等。公務員不能因為其雙重的身份而否定其作為普通公民所享有的權利。為受到某些內部行政行為侵害的公務員提供司法救濟是平等原則的要求。對行政行為的研究著眼于對外部相對人的合法權益進行司法救濟,對內部行為的研究則應當著眼于對公務員的合法權益進行司法保障。傳統的行政訴訟理論著重于對外部相對人進行司法救濟的研究,而對于同樣具有公民身份的公務員權利的司法保障則較少論及。事實上,公民經法律程序進入國家公務員隊伍以后,其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失;公務員無論擔任多高的行政職務,他仍然不失為一個公民,其作為公民的法律權利義務依然存在。目前,部分行政法學者也認識到內部行政法律關系中,如果行政機關的內部管理行為涉及到工作人員的基本權利,嚴重損害公務員的權益,應該被納入行政訴訟的范圍。對公務員實施開除或辭退等有關公務員基礎身份的處分,對被處分人的權益構成極大的影響,這類行政行為也應當接受司法審查。將行政機關的部分內部行為納入行政訴訟受案范圍,很有必要。 
        二、行政機關之間的糾紛解決中的法律關系 
        行政機關之間的糾紛主要表現為權限沖突。我國行政法律體系本不是很完善,行政機關的權限與職責規定有的非常籠統、不明確,有的相互矛盾、不嚴謹,有的甚至沒有規定,導致行政執法體系比較混亂,加上行政執法人員的素質參差不齊,實踐中發生權限爭議便屢見不鮮。 
        行政機關之間的權力爭議既可能發生在國務院的各部委之間或同一地方政府的不同部門之間;也可能發生在不同地方但同級別政府的不同部門之間;還可能發生在上級政府部門與下級政府或下級政府部門之間;甚至可能發生在國務院與地方政府之間以及上下級地方政府之間。這些爭議既包括積極的權力爭議,即主張只有自己或與自己同性質的機關才有某項權力,而否認對方有某項權力;也包括消極的權力爭議,即否認自己具有某項權力(這種權力可能難以帶來利益卻徒添責任),現實中部門之間的許多“踢皮球”現象就屬于這種權力爭議。發生在行政機關之間的這些爭議不僅可能導致行政系統內部的糾紛,而且往往使行政決定之間互相矛盾,直接影響行政相對人的權益。有些權力爭議雖不直接影響相對人的權益,卻直接影響公共利益。 
        我國行政機關之間權限爭議現象的大量存在導致行政系統內部糾紛不斷,影響行政機關的威信和行政相對人的權益。目前,由于缺乏制度化、規范化的解決渠道,這些爭議難以及時有效的解決。

我國現行法律法規對行政機關之間尤其是各級政府部門之間的權力分割并不明確,對爭議的解決機制更是涉及甚少。《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《民族區域自治法》以及兩個《特別行政區基本法》等,只是粗線條地規定了各級政府的職責權力,對政府各部門的權力并未涉及,對部門之間、部門與下級政府之間權力爭議的解決機制、機構和程序等少有規定。相關的條文只有:《立法法》第86條,“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時,由國務院裁決。”至于爭議機關如何申請裁決、國務院裁決程序如何、有無時限規定等沒有明確。 
        在行政實踐中,行政機關之間權限爭議主要有一下幾種解決方式:一、由爭議機關的共同上級行政機關解決,以前一般由各級政府辦公廳(室)或監察機關等協調解決,必要時由行政首長出面解決,現在主要由各級政府的法制辦具體承辦或協調解決。二、通過部門之間自行協調解決。我國各級政府尤其是國務院,成立了大量的部際協調組織,這種協調組織主要是協商處理“齊抓共管事項”,同時也協商解決部門之間的權限爭議。目前,這兩種解決方式由于制度化、規范化嚴重不足,既缺乏具體的法律法規依據,又沒有相關的程序保障,對權限爭議的解決往往不及時、缺乏權威性。 
        除上述兩種解決方式外,還有一種間接地解決行政機關權限爭議的方式,即行政訴訟。在法律對行政機關的權限有明確規定的情形下,無權行政機關對行政相對人依有權行政機關的行政決定(如許可或確認)所為的行為進行處罰或否定,或者有權行政機關對行政相對人依無權行政機關的行政決定所為的行為進行處罰或否定,就可能引發權限爭議;通過行政相對人提起撤銷之訴,法院經審理判決撤銷無權行政機關的行政決定或維持有權行政機關的行政決定,這種權限爭議就被間接地解決了。另外,對于消極的權限爭議,由行政相對人提起行政不作為訴訟,也可以在一定程度上得到解決。不過,由于我國不是判例法國家,法院對特定案件的判決不具有推而廣之的效力,這些類型的行政訴訟難以成為常規的、有效的權限爭議解決方式。況且,一旦發生相關行政機關主動介入引發權限爭議的情形,按現行規定,法院就不能直接判決行政機關之間的權限爭議,只能逐級上報至相關上級行政機關解決權限爭議,然后才能就訟案作出判決。這樣將使案件久拖不決,影響司法效率和相關權益的維護。因此,必須構建新型的訴訟種類才有望解決。 
        三、結語 
  我國行政機構內部勞動人事爭議和行政機關之間權力爭議現象的大量存在以及得不到及時有效解決的現狀,不僅導致行政系統內部糾紛不斷,影響行政機關的威信,更為嚴重的是,行政相對人的權益或公共利益常常成為行政機關之間權力爭議的犧牲品。通過梳理行政機關內部法律關系,我們可以更為清晰的看出行政機關內部糾紛亟需完善的幾點:一方面,應該通過完善相關法律法規,明確規定各級政府及其職能部門的權力,盡可能減少行政機關內部糾紛的發生;另一方面,盡早把部分內部行為納入訴訟范圍,并通過采取各種其他措施不斷完善解決行政機關內部糾紛的法律機制,以促進法治政府的早日到來。鑒于本文旨在梳理行政機關內部法律關系,于此不再贅述。 
    
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